LOS DESAFÍOS DE LA CORRESPONDENCIA FISCAL EN LA ARGENTINA. Entrevista al Mg. Roberto Dania.
Por Cataláctica.
El pasado 09 de octubre de 2010, en el marco del Programa Hayek de Extensión Universitaria Rosario 2010 (organizado por el Instituto Hayek, la Fundación Bases y el Círculo de Estudios Sociales y Económicos), se presentó en nuestra ciudad el trabajo “¿Provincias fallidas? Desafíos de la correspondencia fiscal en la Argentina”, desarrollado en forma conjunta por Roberto Dania y Constanza Mazzina. En el mismo, los autores analizan el régimen actual de coparticipación de impuestos y reflexionan sobre el sistema de incentivos derivados de dicho arreglo institucional. Además, no dejan de plantearse algunas propuestas alternativas.
En orden de colaborar con este valioso intento de instalar nuevamente el debate sobre la coordinación de las potestades tributarias de los distintos niveles de gobierno, desde Cataláctica se realizó una breve entrevista al Mg. Roberto Dania en la cual brinda su opinión sobre temas relacionados al régimen actual de coparticipación y adelanta algunos de los principales puntos discutidos en su trabajo. Dania es Abogado y Magister en Economía y Ciencias Políticas por ESEADE; fue becario de la Konrad-Adenauer-Stiftung e investigador full time de la Fundación Hayek; actualmente es Director del Instituto Hayek de Investigación y Educación Económica, y socio de Dania – Clément / Abogados; además se desempeña como Profesor Tutor de Economía en la Licenciatura en Ciencia Política de la Universidad Nacional de la Patagonia.
Cataláctica: Actualmente, al referirse al sistema de coparticipación de impuestos se lo suele denominar “el laberinto fiscal”. Podría detallar esta idea y brindarnos su opinión al respecto.
Roberto Dania: Se habla de un “laberinto fiscal” porque se han yuxtapuesto tantas normas de excepción (impuestos con asignación específica, leyes especiales, pactos federales, transferencias) que la distribución final de lo recaudado entre la Nación y las provincias (incluyendo la ciudad de Buenos Aires) no guarda relación alguna con los porcentajes de distribución primaria (entre la Nación y las provincias) y secundaria (entre las provincias mismas) establecidos por la ley de coparticipación acordada en los años de Alfonsín, que a su vez carecía de un criterio objetivo de reparto. Se ha creado tal laberinto que el sistema es totalmente opaco: el ciudadano no sabe cuánto pone y cuánto saca su provincia del fondo común, nadie sabe quién financia a quién, ni en cuánto. Y no podemos pretender que el sistema democrático funcione, que los defectos tiendan a corregirse, si el ciudadano carece de información.
C: La sexta disposición transitoria de la Constitución nacional, reforma del año 1994, establece que “un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996″. Han pasado 14 años y continuamos en la espera. ¿Qué cree que ocurrió?
RD: Ha sido imposible lograr el acuerdo entre la Nación y todas las provincias que requiere el inc. 2 del art. 75, pero eso no debe sorprendernos. El error fue haber exigido una ley convenio, es decir, una ley sancionada por la Nación y por todas y cada una de las provincias. Ahora es más difícil cambiar la coparticipación que repudiar un tratado internacional. El actual sistema de coparticipación, y la futura ley como fue prefigurada por el constituyente (la Constitución establece que “será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”), determinan transferencias de provincias “pagadoras netas” de impuestos a otras, “consumidoras netas” de impuestos. Es decir, provincias cedentes y provincias cesionarias de recursos tributarios. Es natural (indecente, pero natural) que las provincias actualmente beneficiadas no se allanen a perder sus privilegios. Todos los actores querrán mejorar su situación con la nueva ley, o al menos no verla empeorada. Esto (y por ende la unanimidad) no es imposible de lograr (habría que transar, para los que saldrían perdiendo, beneficios externos al régimen de coparticipación), pero sí sumamente improbable.
C: ¿Qué opinión le merece el sistema de coparticipación federal de impuestos propuesto por la Constitución Nacional? ¿Cree que genera incentivos suficientes para gestionar eficientemente las haciendas provinciales?
RD: No, al contrario. Al disociar la facultad de gastar (que queda en buena medida en manos de las provincias) del esfuerzo recaudatorio (que lo asume casi en exclusiva la Nación), este sistema opaca la visualización de que siempre hay “restricciones presupuestarias”. Los gobiernos provinciales no se ven obligados a asumir el costo político de aumentar la presión tributaria para cubrir el crecimiento del gasto público, en la medida en que confíen en sus actividades de lobby en la Capital Federal y en un rescate financiero de última instancia por parte de la Nación, como siempre ha ocurrido. Cuando las restricciones presupuestarias se ponen de manifiesto, en lugar de revisar si acaso sus planes no eran financieramente irrazonables, los gobiernos provinciales le pueden echar la culpa a la Nación por la insuficiencia de fondos. Además, al recibir la provincia una fracción marginal de lo que se recauda en su jurisdicción, el sistema desalienta la cooperación para controlar la evasión impositiva. Si queremos que el sistema de coordinación fiscal federal colabore a generar incentivos para gestionar eficientemente las haciendas provinciales, debemos recurrir al principio de correspondencia fiscal: que el gobierno que reciba el beneficio político de gastar tenga que asumir en idéntica medida el costo político de recaudar para solventar ese gasto.
C: En su trabajo, usted habla de “provincias fallidas” al referirse a Catamarca, Corrientes, Santiago del Estero, Jujuy, La Rioja, Chaco y Formosa. ¿Podría explicar esta idea?
RD: Hablamos de “provincias fallidas” porque, bajo el principio de correspondencia fiscal, entrarían pronto en cesación de pagos, en estado de quiebra o falencia. Los ingresos corrientes que su producto bruto podría generar, no alcanzan para cubrir sus gastos corrientes, aunque no aporten un centavo para los gastos comunes de la Nación. Estas provincias son incapaces de ejecutar las diferentes funciones y objetivos que han asumido sin el crónico auxilio de recursos tributarios generados en otras provincias. Viven del clientelismo, por arriba de sus posibilidades financieras. También son fallidas, en el sentido de que han fallado en desarrollarse. Otros autores hablan de provincias “inviables”, pero yo no creo que lo sean. No les ha caído una maldición encima. Simplemente es preciso cortar los incentivos que las mantienen en la pobreza. Podríamos, en lugar de financiarles sueldos de empleados públicos improductivos, como las hemos acostumbrado, financiarles un plan de desarrollo.
C: ¿Cree que sería factible la implementación de una reforma o alternativa basada en el principio de correspondencia fiscal, dadas las características institucionales de nuestro sistema político-electoral?
RD: Desde nuestro sistema político-electoral, es difícil pensarlo. Pero algún gobernador de provincia “pagadora neta” o “cedente” de impuestos podría, ante el excesivo vencimiento de los plazos de la sexta disposición transitoria de la Constitución a la que hacían referencia, “denunciar” el sistema de coparticipación vigente e intentar “reasumir las potestades tributarias delegadas en la Nación”, repudiando a la AFIP. Probablemente no le asistiría la razón en términos jurídicos, pero semejante “hecho político” instalaría la discusión. Creo que sólo sería factible una reforma a partir de una rebelión fiscal de las pocas provincias que con el actual reparto pierden mucho dinero.
Queda claro que en nuestro país existe un importante déficit en materia de coordinación tributaria: vigencia de una ley de coparticipación basada en coeficientes desactualizados, numerosas modificaciones derivadas de arreglos políticos, falta de información de los ciudadanos, existencia de provincias pagadoras netas y otras percibidoras netas, malos incentivos generados por la disociación de la facultad de gastar y del esfuerzo de recaudar, etc.
Esta cuestión pendiente resulta de vital importancia a la hora de pensar en un diseño institucional capaz de promover el crecimiento y el desarrollo de nuestro país. Es hora de que nuestros representantes encaren este necesario debate.
Los editores de CATALACTICA agradecen a Roberto Dania por el tiempo brindado, y recomiendan a los lectores el artículo “¿Provincias fallidas? Desafíos de la correspondencia fiscal en la Argentina”.
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Fecha de publicación: 24 de diciembre de 2010.
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