Tal vez muy pocos estén en desacuerdo sobre cuales fueron las causas de la implementación del Plan de Convertibilidad [1] en la Argentina [2], pero no ocurre lo mismo cuando se trata de dilucidar las de su colapso. Es entonces que nos encontramos con diferentes hipótesis, hallando autores que enfatizan en sus teorías causas endógenas y otros exógenas al modelo, así como también los que las encuentran aún en factores externos a nuestro propio país.

Es nuestra intención el analizar brevemente, en una serie de artículos, las principales teorías que se han esbozado sobre cuales fueron las causas mas importante en el colapso del régimen de convertibilidad imperante en la República Argentina entre 1991 y 2001. En esta primera parte nos proponemos estudiar la hipótesis que plantea que el factor decisivo en la caída del régimen fue una política fiscal irresponsable e incoherente con el modelo. Para ésto expondremos a continuación las ideas de algunos de los autores que coinciden en este punto. Hemos decidido comenzar con esta postura por ser considerada la explicación “ortodoxa” predominante, y a la cual constantemente hacen referencia las diferentes posturas heterodoxas que tratan de refutarla.

“LOS ERRORES FUNDAMENTALES DE LA POLÍTICA FISCAL”.

…la mala administración fiscal es absolutamente incompatible,

tarde o temprano, con cualquier régimen monetario sostenible.

Artana et Al (2004 28)

Escribiendo estando aún vigente la convertibilidad, Mario Teijeiro decía que la economía argentina en el 2001 poseía dos principales males “su situación de insolvencia fiscal y su falta de competitividad por atraso cambiario” (2001 2). Pero él creía que estos dos males eran causados “sin lugar a dudas [por] los errores fundamentales de la política fiscal [que] fueron el aumento notable del gasto público corriente y la persistencia de déficits fiscales substanciales financiados con recursos externos” (Ibid.). Esto lo llevó a pensar que “la política fiscal constituye así el meollo de la explicación del fracaso económico de la Convertibilidad” (Id. 17).

Obviamente él no es el único que pensaba esto, por ejemplo, según Ledesma et Al (2004 23) “La principal inconsistencia del régimen de convertibilidad fue con la política fiscal. [...] La rigidez de la regla cambiaria-monetaria no instó a una mayor disciplina fiscal, sino que sólo modificó la forma de financiamiento del déficit fiscal. [...] En la década del ’90 se financió con endeudamiento, en especial con títulos públicos emitidos en moneda extranjera”. Krueger (2002 2) también decía, “¿A qué se debió, entonces, el fracaso? En visión retrospectiva, dos factores se conjugaron, formando un cóctel deletéreo: una política fiscal débil y la creciente sobrevaloración de la moneda”. Aunque otros autores consideran varias causales del colapso de la convertibilidad, no dejan de recalcar la importancia de los desequilibrios fiscales, es el caso de Perry y Serven (2002 375) que nos dicen que “el origen de la crisis se encuentra en la excesiva vulnerabilidad de la economía argentina ante perturbaciones externas, lo cual a su vez era reflejo de la rigidez del régimen cambiario, la fragilidad de la situación fiscal y la vulnerabilidad del sistema bancario”. Para Artana et Al (2004 24) “Desde un punto de vista empírico, y a pesar de las diversas explicaciones para ignorar la dimensión fiscal, la única evidencia econométrica disponible sobre los canales de transmisión de la crisis señala los desequilibrios fiscales como la explicación fundamental de la crisis”. Y según Schenone (2003 772) “A pesar de los múltiples intentos por encontrar refinados detalles que hagan más completa la explicación de la crisis de abandono de la convertibilidad, no se ha demostrado que la causa principal sea otra que el exceso de gasto y déficit fiscal”.

En cuanto a la evaluación de la política fiscal durante la convertibilidad, hay diferencias aún entre quienes comparten la idea de que ésta es la causa más importante de su colapso. No todos los autores coinciden en el grado de responsabilidad que le cabe a la primera o segunda parte de la política fiscal seguida durante el modelo, así como tampoco en qué componente del gasto publico es el principal responsable de los déficits resultantes. Esto se debe tanto a las diferencias en las metodologías seguidas entre los diferentes autores y el propio estado para contabilizar la actividad fiscal como también, y no es un dato menor, a cuestiones relacionadas a las ideologías y afinidades políticas de los respectivos investigadores.

Gran parte de los trabajos que estudian la política fiscal como la principal, o al menos una de las principales causantes de la crisis de la convertibilidad, considera que si bien en la primera etapa (1991-1993) se consiguió un superávit fiscal, a partir de 1994 los déficits acumulados generaron una dinámica insostenible de la deuda pública, que terminaron haciendo inviable la continuación del modelo. Sin embargo, en este apartado consideramos oportuno centrarnos en el trabajo que realiza Teijeiro (2001), ya que los otros análisis alternativos de la política fiscal aplicada en la década del ’90 los podremos ver en los siguientes artículos sobre las demás teorías [3].

Tejeiro para realizar su análisis de la década del ’90, y ante la creencia de de que la “evaluación de la política fiscal del periodo no puede sustentarse en las cifras oficiales fraudulentas” (Teijeiro 2001 3), considera necesario construir sus propias mediciones. A través de dichos cálculos concluye que en el período 1991-2000 la política fiscal arroja un déficit promedio anual de 4,1% del PBI, con un total acumulado de 108.634 millones de pesos/dolares. [4] . Pero recalca que el crecimiento del gasto público no fue constante, ya que si bien aumentó 152% en el periodo, pasando de 32 mil millones de pesos/dolares en 1991 a 81 mil millones de pesos/dolares en el 2000, en su primer etapa 1991-1994, ya había crecido 120%, pasando de los 32 mil millones a 70 mil millones de pesos/dolares. En esta primer etapa el gasto corriente primario [5] fue lo que más creció, lo que junto a una financiación del déficit en el exterior y una entrada de capitales, reactivó rápidamente la actividad económica y generó una apreciación real con estímulos a la sustitución de mano de obra e inversión en el sector no transable. Teijeiro nos dice que “estos porcentajes de crecimiento del gasto primario en los inicios del plan de Convertibilidad fueron absolutamente inconsistentes con un programa anti-inflacionario” (Id. 6) ya que generaron distorsiones en las variables reales claves del modelo. En los últimos años de la convertibilidad, al crecimiento del gasto le encuentra como principal fuente los intereses de la deuda, acumulada en los primeros años, pero a diferencia de éstos, ya no era tan fácil seguir financiándolo en el exterior por lo que “aumentos impositivos fueron necesarios para compensar la escalada de los intereses sobre la deuda en un contexto de resistencia de la clase política a retrotraer el excepcional aumento del gasto primario de los primeros años de la Convertibilidad” (Id. 7). Resaltando que durante el Tequila y luego de la crisis Asiática y de Rusia fue necesario recurrir al sistema financiero local, para financiar el déficit, lo que generó subas de tasas, lo que junto a la apreciación real y los paquetazos impositivos y el uso de esta recaudación para el pago de intereses, sumergió a la economía en la recesión.

Es interesante notar que Teijeiro encuentra la causa del colapso de la convertibilidad en los primeros años de implementación de ésta, “supuestamente” los de mejor desempeño del plan [6] . Ya que el déficit fiscal impidió la deflación esperada en los primeros años y en cambio se generó una inflación importante, dándose una apreciación del tipo de cambio real; lo que fue un estimulo a las inversiones en el sector no transable, acarreando un crecimiento concentrado en el mercado interno y la falta de competitividad de la economía argentina. Todo esto duró, como diría Schenone (2003 768), hasta “cuando ya no fue posible seguir financiando al sector publico con endeudamiento, [y] el sector público entró en default”.

Un punto que es necesario aclarar, es la posición que mantienen la mayoría de quienes defienden la postura “fiscalista” en el debate acerca de la reforma previsional del ’94 y sus consecuencias fiscales, por ser importante para entender sus análisis. Algunos de los que niegan la relevancia del tema fiscal en el colapso de la convertibilidad argumentan que el déficit en realidad es resultado de la reforma previsional [7]. Ante esta postura, si bien por ejemplo Teijeiro (2001 14) coincide en que “el traspaso de los aportes disminuyó los recursos del fisco, aumentando el déficit”. Sin embargo, considera que “carece de sentido particionar el sector público como si fueran compartimentos estancos, [...] si determinados segmentos del sistema fiscal están en déficit, los restantes segmentos deberán generar superávit para balancear el impacto del conjunto”. Podemos agregar siguiendo a Ledesma et Al (2004 34) que, según ellos, la reforma “formalizó la deuda no registrada más importante del estado nacional, [...] [pero] no es que la reforma previsional haya generado mueva deuda pública, sino que el monto y el costo de la misma comenzaron a ser contabilizados en el Presupuesto Nacional”. Por lo cual los autores que siguen la hipótesis “fiscalista”, a diferencia de quienes la rechazan, toman al gasto generado por la reforma previsional como un componente más del gasto primario, en vez de algo fuera de la esfera de la política fiscal a ser contabilizado en una segunda instancia [8]. De una forma similar es considerado el tema del pago de los intereses, si bien no se lo incluye en el gasto corriente primario, se aduce que ante un aumento de las erogaciones por pagos de intereses se debe generar una reducción en los gastos primarios o un superávit primario suficiente para su pago.

En cuanto a las consecuencias generadas por la falta de equilibrio presupuestario durante el modelo de la convertibilidad, seguiremos el análisis que realizan Ledesma et Al (2004). En su artículo mencionan cuatro principales consecuencias, el crecimiento insostenible de la deuda, la presión sobre el sistema financiero, la apreciación del tipo de cambio, y la incertidumbre tributaria. Estos autores muestran que durante el periodo de vigencia de la convertibilidad, la deuda pública creció un 116,75%, concentrándose la toma de deuda alternativamente en el mercado externo e interno de capitales dependiendo de la posibilidad o no de acceder a los primeros [9]. “En ambos casos el crecimiento de la deuda pública no solo fue impulsado por la carga de los servicios, sino también por el sostenido déficit fiscal consolidado” (Ledesma et Al 2004 25). Además los autores remarcan que al continuar el sector público “demandando fondos crecientes y convalidando aumentos de tasas de interés, [...] provocó el clásico efecto desplazamiento del sector privado” (Id. 29). En la última etapa de la convertibilidad, al cerrarse los mercados externos de crédito se incremento el endeudamiento interno, ésto generó que “las entidades financieras elevaran su exposición al riesgo de default del sector público, lo que dejó al sistema financiero más expuesto a una crisis de confianza” (Id. 30). Otra consecuencia de dichos déficits fue la apreciación real del tipo de cambio, ya que “gran parte de los fondos obtenidos a través de las privatizaciones y el endeudamiento, fue utilizada para financiar aumentos del gasto público corriente, lo que se tradujo en presiones inflacionarias en los mercados de bienes no transables que deterioraron la competitividad de los sectores transables de la economía” (Id. 27). Por lo tanto “el tipo de cambio real (TCR) acumuló una apreciación de 30,3% entre abril de 1991 y fines de 1998” (Ibid.) y “el cambio en los precios relativos direccionó la inversión (nacional y extranjera) hacia los sectores no transables” (Id. 32). Lo cual generaría la necesidad de mayores ajustes ante una interrupción de los flujos de capitales externos. En cuanto a los efectos sobre la estructura tributaria, al terminarse la etapa de los ingresos por privatizaciones, aún con el endeudamiento externo como principal fuente de financiación de los déficits, y descartando la disminución del gasto, se incrementó la presión tributaria para mejorar los ingresos fiscales. Según Ledesma et Al (2004 30) “Entre 1991 y 2001 identificamos 38 modificaciones a la estructura impositiva del Estado”, esto, sin dejar de remarcar los inconvenientes que ello trae aparejado para las empresas y la actividad productiva de una economía. Aunque algunos autores explicitan algunas otras consecuencias más del desequilibrio fiscal de la época, la mayoría considera que éstas fueron claves en el desarrollo de la crisis del modelo.

COMENTARIOS FINALES

Siendo la laxitud de la política fiscal la culpable del derrumbe de la convertibilidad según estos autores, no sorprende que como dice Artana et Al (2004 28) “el meollo de las soluciones debe incluir el fin abrupto y permanente de la manía argentina de reincidir en déficit fiscales, ocultarlos y después sufrir las consecuencias de un gobierno que desconoce sus compromisos”.

Hemos visto que esta “teoría fiscalista”, en su análisis del colapso de la convertibilidad, considera que éste fue generado por una causa exógena al modelo y que el Plan podría haber sobrevivido, o al menos terminado más benignamente, si no fuera por la inconsistencia de la política fiscal deficitaria seguida durante esta época. No hace falta decir que existen otras teorías que están en desacuerdo con este punto y desarrollan causales diferentes a ésta. En cuanto a dichas teorías, es nuestra intención estudiarlas y presentar las ideas de sus autores más representativos en artículos venideros.

NOTAS.

[1] Si bien se ha llamado “Convertibilidad” al régimen establecido en nuestro país el 1 de abril de 1991 a través de la ley 23.928, es interesante lo que nos dice Alberto Benegas Lynch (h) (1995) de que “En el caso argentino constituye una grave equivocación técnica el denominar el sistema como ʻconvertibilidadʼ. [...] La banca central y la convertibilidad son dos conceptos mutuamente excluyentes. [...] en la tradición del pensamiento económico la convertibilidad se refiere a dinero mercancía depositado a cambio del recibo correspondiente denominado billete bancario, y no la ratio entre dos recibos por más que el curso forzoso los imponga como moneda. El modelo argentino teóricamente se denomina tipo de cambio fijo con política monetaria pasiva”.

[2] Hay cierto consenso de que la implementación del plan de convertibilidad buscaba la estabilidad macroeconómica y la eliminación de la alta inflación característica de la década del ’80.

[3] En las siguientes teorías acerca de las causas del colapso de la convertibilidad podremos ver el análisis que realizan diferentes autores sobre un comportamiento de la política fiscal más acorde con los datos oficiales, en donde se manifiesta la existencia de superávits durante la primer etapa de la década. En algunos de los análisis el debate ronda en cuales de los aspectos específicos de la política fiscal de la segunda etapa de la década fueron los que más incidieron en la crisis, y en otros en mostrar que los déficits fiscales no fueron la causa directa de la crisis, sino una manifestación de la misma.

[4] Para obtener estos datos se basa en el concepto de déficit caja, pero abarcando una mayor cobertura que el oficial, incluyendo el resultado del sector público provincial, municipal y del sector público financiero. Los cálculos que el autor realiza difieren del oficial por: la inclusión de los pagos realizados con bonos por el estado federal, por diferencias en la forma de computar prestamos, ingresos de privatizaciones e intereses sobre deuda, así también como la inclusión de los déficit provinciales, cuasifiscales y de los fondos fiduciarios. Para un análisis de la metodología seguida ver Teijeiro (1996) y para tener los datos de toda la década ver Teijeiro (2001).

[5] Forman parte del Gasto Corriente Primario los gastos en seguridad social, transferencias, salarios, bienes y servicios, y consolidación de deuda.

[6] Es interesante notar que en “IMF Executive Board Discusses Lessons from the Crisis in Argentina” (Op. Cit. Pág. 2), “los directores coincidieron en que la crisis refleja la interacción de varias fuentes de vulnerabilidad que ya estaban presentes durante los años del boom de la década de 1990: el deterioro de la dinámica de la deuda publica impulsada en un grado considerable por el gasto fuera de presupuesto, la restricción sobre la política monetaria impuesta por la caja de conversión, y las debilidades institucionales y estructurales”.

[7] Un estudio que representa esta opinión es Hausman y Velasco (2002) “Hard money’s soft underbelly: understanding the Argentine crisis”. Harvard University.

[8] No entramos aquí en el debate de si el sistema previsional a cargo del Estado luego de la reforma del ’94 era sustentable a largo plazo o contenía los mismos errores que el sistema anterior a la reforma. Para ver un estudio que trata este tema y posee una interesante referencia bibliográfica consultar Centrangolo, O. (2003). Op. Cit.

[9] La deuda interna registró fuertes expansiones en los periodos 1989-1992, 1998-2001, durante los cuales el gobierno federal no tubo acceso al mercado internacional.

BIBLIOGRAFÍA

Artana, D.; López Murphy, R. y Navaja, F. (2004). “La crisis económica argentina”. En Artana y Dorn (comps.), Crisis financieras internacionales. ¿Que rol le corresponde al gobierno? FIEL. Bs. As. Pág. 23-28.

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Beker, V. y Escudé, G. (2007). “Vida, pasión y muerte de la Convertibilidad en Argentina”. AAEP.

Centrangolo, O. (2003). “Política fiscal en la argentina durante el régimen de convertibilidad”. Serie Gestión Pública Nº 35. ILPES-CEPAL.

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Ledesma, J. R. et Al (2004). “Análisis de consistencias de las políticas económicas aplicadas en Argentina en la década de 1990”. Documentos de trabajo Nº 124. Universidad de Belgrano.

Perry, G. y Serven, L. (2002). “La anatomia de una crisis múltiple: ¿qué tenía Argentina de especial y qué podemos aprender de ella?”. Desarrollo Económico, Vol. 42, Nº 167. Pág. 490-375.

Rapoport, M. (2009). Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2003). Emecé. Bs. As. Pág. 924-931.

Schenone, O. (2003). “Deficit y convertibilidad en argentina 1991-2001: inconsistencia asimétrica”. Cuadernos de Economía. Año 40, Nº 121. Pág. 768-773.

Teijeiro, M. (2001). “Una vez más, la política fiscal”. Centro de Estudio Públicos.

Teijeiro, M. y Espert, J. L. (1996). “la política fiscal durante la convertibilidad 1991-1995”. Centro de Estudio Públicos.